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邓小平在民主革命时期和中华人民共和国成立后几次谈到基层民主建设，指出基层民主建设对于搞好党的建设、民众社会动员有重要意义，阐述了基层民主建设中如何实现党的引领和加强制度建设。《邓小平文选》中关于基层民主建设的若干论述，对于当前进一步完善基层民主建设和促进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要指导意义。

基层民主是人民行使民主权利、参与管理国家事务和社会事务的一种形式。中国共产党成立以来，在对基层民主制度进行探索和实践的基础上，逐步形成了自己关于基层民主建设的理论和方案。邓小平在中国革命、建设和改革各时期对基层民主建设都有思考。1941年4月15日，时任八路军一二九师政委的邓小平，在《党的生活》第三十五期上发表《党与抗日民主政权》一文，强调指出民主政权建设对于党的建设和群众动员有重要意义，并就如何在基层民主政权建设中发挥党的引领作用予以思考阐述。20世纪五六十年代，身为中央政治局常委、中央委员会总书记的邓小平，在《共产党要接受监督》和《执政党的干部问题》等讲话中，探讨了如何加强基层民主制度建设的问题。改革开放后，1980年8月18日他在《党和国家领导制度的改革》和1986年6月10日《在听取经济情况汇报时的谈话》等文章和讲话中进一步就基层民主制度建设问题予以阐释。重温邓小平有关基层民主建设的论述，对于加强基层民主建设，进一步促进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要指导意义。

加强基层民主建设的作用

邓小平认为，搞好基层民主建设对党的建设有五方面的作用：第一方面的作用体现在党的政策出台前，“它能够及时反映各阶级各方面的意见，使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题”，从而在很大程度上保证决策的正确性。第二方面体现在党的政策落实后，“它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确，是否为群众所了解所拥护”，有检验作用。第三方面的作用是，“它能够使我们对事物感觉灵敏，随时具有高度的警惕性”即警示作用。第四方面是监督作用，“它能够使我们党得到群众的监督，克服党员堕落腐化的危险，及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党”。第五方面的作用体现在它能密切联系群众，“能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力，使党更加接近群众，锻炼党使党成为群众的党”。

为此，他严厉批评“尚简单避复杂”“不愿意走民主程序”的同志。他认为这样没有民主意识会从三个层面造成“麻痹党腐化党”的后果，“首先是关起门来决定复杂的政策问题，必然发生错误；其次是把非党干部、把群众看成任人摆弄的傀儡，必然脱离群众，引起群众的反对；再次是党和党员都会因此麻痹，失掉对于新事物的知觉，而逐渐腐朽”。邓小平的这些思考都发人深省。

加强基层民主必须由党掌握“优势”

早在抗日战争时期，邓小平就谈到在抗日民主政权中保持党的地位问题。他认为在几个革命阶级联合专政的抗日民主政权中，中国共产党必须要“掌握这种优势”。如何掌握优势呢？“一是从组织成分上去取得”，即按照三三制规定的中共党员占“三分之一或少于三分之一”；但更主要的是“依靠于我党主张的正确，能为广大人民群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得”。因此，他对基层政权中一些党员“因党而骄”，“在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序”的行为提出严肃批评。警告党内一部分抵制三三制政策的人，“把优势建筑在权力上是靠不住的”，党的优势“表现在群众的拥护上”。

在中国历史上，“皇权不下县”，基层治理（农业社会主要是乡村治理）基本是由乡村的士绅阶层来进行。近代以来，封建王朝的解体与军阀混战破坏了原有的治理模式。因此，梁漱溟等不少仁人志士开始探索乡村治理的新方案，但均以失败告终。唯有中国共产党在根据地设计和实践的基层民主治理模式，首先使破碎的乡村实现有效整合。这也成为中国共产党赢得广大人民群众拥护的重要原因。无论是根据地“三三制”基层民主建设中，还是中华人民共和国各个时期的基层民主建设中，中国共产党不仅仅是领导者、顶层设计者，而且是使民主制度建设进一步完善的研究者、推动者。邓小平上述对基层民主建设中如何实现党的引领的思考，是为例证。邓小平的这些思考不仅对当时基层民主建设有所裨益，他的“党的优势表现在群众的拥护上”的思想对于今天中国特色社会主义基层民主制度建设中基层党组织的“领导核心”角色在村民委员会制度、居民委员会制度和职工代表大会制度中如何实现，以及我国民主政治建设如何体现党的地位方面也有重要启发。

加强基层民主必须加强制度建设

邓小平一贯重视制度建设。关于基层民主，他认为首先要加强制度建设。他提出：在厂矿企业，“自上而下的党委领导下的厂长负责制”要有，“自下而上的党委领导下的群众监督制”也要有，“要搞职工代表大会，加强它的作用”；在农村办合作社，也要扩大民主，搞民主办社；在学校，“也要扩大民主生活。教职员工会、学生会，要发挥作用，教职员、学生的意见要能充分表达”。“总之，要让群众能经常表达自己的意见，在人民代表大会上，政协会议上，职工代表大会上，学生代表大会上，或者各种场合，使他们有意见就能提，有气就能出”。他还认为这种制度建设的重要性有三方面：一是厂矿企业的领导同志有群众监督会谨慎一些。针对一些企业领导对监督想不通的问题，他说：“不受监督，自己下命令舒服，独断专行比较方便。正因为相当多的领导同志思想不通，看起来监督就更加重要了，不搞群众监督就更危险了。”二是可以调动各方面积极性。他多次表达了这一思想。1978年后，他说我们农村改革之所以见成效，“就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。现在我们把这个经验应用到各行各业，调动各个方面的积极性”。“调动积极性是最大的民主”。三是有利于安定团结的政治局面。他说，“群众把气出了”，群众的罢工罢课等“大民主”就不会出现了。党的十三大报告把他的这种认识表述为：基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，维护全社会安定团结的基础。

其次，他还特别提出基层干部“能上能下的制度”对基层民主建设大有裨益。他指出：在农村当了一二十年的书记，“他的话差不多就是‘圣旨’，这对于发扬民主，贯彻民主集中制，都不利”。支部书记当了两年回到生产中去，生产队长当了两年又回去当社员，“可以看看他们当支部书记当队长的时候，工作和作风究竟怎么样，这对于发扬民主有好处”。他还提出基层干部能上能下的制度也要区别对待，例如，“企业里面的技术干部不能随便下放，不能让工程师去当工人，一个好的车间主任下去当普通工人也不好”。这种制度应该首先从一部分党员行政管理干部施行。他最后还明确了发展路径，“要逐步从制度上，习惯上，风气上，做到能上能下”。

另外，他提出普选制度是中国基层民主政治发展的重要一环，他说，“至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如讲普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举”，也就是说，要根据中国国情，普选先在基层落实，逐步推进。

邓小平关于基层民主的论述有很强的针对性，既有他对中国基层民主建设中存在问题的洞察，又有对中国基层民主建设的筹谋。对于当前加强中国特色基层民主建设仍然具有十分重要的意义。

（责任编辑：曾龙）